Скоро ждать автобанов? Насколько эффективно Украина ремонтирует дороги

Согласно исследованию Центра экономической стратегии, Украина использует средства на строительство, ремонт и содержание дорог в 2-2,5 раза менее эффективно, чем соседняя Словакия. При этом, говорят эксперты, ежегодное финансирование дорожных работ не превышает 15% от реальной потребности. Однако с запуском Дорожного фонда в 2018 году объем ремонтов начал увеличиваться. Эксперты считают, что это не показатель: в первую очередь нужно менять подход к планированию и оценке качества работ.

Украинские автомобильные дороги в своем текущем состоянии больше подходят не для своего прямого назначения, а для соревнований по преодолению полосы препятствий. В некоторых автошколах, зная эту особенность дорожной сети, советуют сразу проходить курсы экстремального вождения… Даже государственные органы признают: около 95% дорог находятся в неудовлетворительном состоянии. В рейтинге стран по качеству дорог, который составляется в рамках Всемирного экономического форума, Украина постоянно занимает последние места: в прошлом году она удостоилась 130 места из 137.

Дырявый асфальт не только провоцирует водителей раздраженно выкрикивать ругательства, но и наносит ущерб транспортному средству и создает аварийные ситуации. "При этом доказать, что причиной аварии послужила яма на дороге, практически невозможно. Бывает, что полиция выписывает еще и штрафы за то, что водитель не учел дорожную обстановку. Хотя, по сути, причиной ДТП являлось некачественное проведение ремонтных работ подрядчика. Случаи, когда водителям удавалось добиться компенсации за повреждение автомобиля, – единичны", – рассказывает автоэксперт Алексей Мкртчян.

Всему виной деньги?

Такая патовая ситуация с качеством дорог вызвана многими причинами. Политики чаще всего ссылаются на одну – недостаточного средств в бюджете. Действительно, это дорогое удовольствие: строительство одного километра дороги обходится в 80-110 млн грн, капитальный ремонт — 25-50 млн грн, а текущий средний ремонт 1 км будет стоить 8-15 млн грн. И жаловаться на то, что Украина идет в Европу, а ее дороги — нет, тоже не совсем правильно: для нашего бюджета "дорожный вопрос" становится непосильной ношей, так как его решение требует больших вложений, а доходов почти не приносит. Так, согласно подсчетам аналитического центра CE Delft, за последние 20 лет страны ЕС в среднем тратили на строительно-ремонтные работы дорог по 199-210 млрд долл. в год, при этом от транспортных налогов они ежегодно получали 320-325 млрд долл. доходов.

При этом стоит отметить, что украинцы тоже вносят свою лепту в бюджет на строительство, ремонт и содержание дорог в виде акцизных налогов на отечественные и импортные транспортные средства и горючее; ввозных пошлин на нефтепродукты и транспортные средства; платы за перегруз автомобиля и проезд по платным дорогам. А с 2018 года деньги на дороги стали выделяться из одного источника – новосозданного Дорожного фонда, а не из разрозненных статей госбюджета. Благодаря этому уровень финансирования строительно-ремонтных работ увеличился: в 2016 он составлял 15,1 млрд грн, в 2017 – 17,4 млрд грн, а в 2018 – уже 32,6 млрд грн. При этом также возрастал и объем дорожных работ: в 2016 году было восстановлено 0,9 тыс. км, 2017 – 2,1 тыс. км и в 2018 – 3,8 тыс. км. Однако и этого количества критически мало: ведь в целом дорожное полотно Украины составляет 170 тыс. км, а с учетом того, что львиная доля работ приходится на текущий мелкий и средний ремонт, который должен обеспечивать пригодное состояние дороги на 3-5 лет (но этот гарантийный срок на деле редко выполняется), то дороги "как в Европе" становятся недостижимой мечтой. Но, чтобы ее достигнуть, по подсчетам экспертов, потребуется от 2 до 5 триллионов гривен и минимум 10 лет на проведение капитальных ремонтов. А это, на минуточку, несколько наших годовых бюджетов страны в целом…

В следующем году денежная сумма на казначейском счету Дорожного фонда должна составлять: с 2020 года на него будут перечислять все 100% акцизных и таможенных платежей за ввозимые авто и нефтепродукты (в прошлом году в ДФ поступало 50%, а в нынешнем — 75% платежей). Однако следует учесть, что не все деньги из Фонда направляются именно на дороги — 5% "уходят" на повышение безопасности на дорогах и еще часть – на погашение долгов. В этом году по долговым обязательства Украина выплачивает международным финансовым организациям 8,5 млрд грн, а в целом на протяжении 2018-2022 года должна распрощаться с еще 33,5 млрд гривен набежавших процентов.

Или эффективность использования денег?

Проблеск надежды на улучшение ситуации вызывает и новая система распределения финансов по областям на дороги местного значения. Раньше вся дорожная система находилась под управлением "Укравтодора", а с внедрением Дорожного фонда агентству стали подопечны только 50 тыс. км. (дороги государственного значения, на которые выделяется 60% финансирования ДФ), в то время как остальные 120 тыс. км перешли под контроль облгосадминистраций (дороги местного значения, на которые выделяется 35% финансирования ДФ). До этого имело место быть ярко выраженное политическое распределение средств.

"В частности, исследование показало, что в 2007-2017 гг. те области, где у власти находилась партия коалиции в Верховной Раде, получали больше на 1 км дорожных ремонтно-строительных работ, чем другие области", – говорится в аналитической записке Центра экономической стратегии. Кроме того, распределение финансов на потребности областей наконец стали привязывать к показателю протяженности дорог. Хотя, как заявляют эксперты Центра экономической стратегии, этого явно недостаточно: должны учитываться и такие параметры, как интенсивность транспортного движения, продольная неровность дороги, колейность покрытия.

С этим связана еще одна проблема неэффективного использования бюджетных средств. Поскольку эти критерии не учитываются, степень реальной потребности в проведении строительно-ремонтных работ, приоритетность определенного участка дороги и качество проведенных работ объективно оценить не получается.

"Для планирования и приоритизации ремонтов дорог, полученные данные о состоянии дорог нужно загружать в постоянно обновляемые системы управления дорожным покрытием. Например, для принятия управленческих решений в дорожном хозяйстве Грузии, Болгарии и балтийских стран используется HDM-4. А в "Укравтодоре" есть Система Управления Состоянием Покрытия (СУСП), которая создана в 2006 году. И не применялась для моделирования. Поскольку не может работать без базы паспортов автодорог. Поэтому система распределения денег из Дорожного фонда не инструментальна и не объективна. Сегодня является инструментом политической коррупции", – считает глава Общественной организации "Развитие инфраструктуры" Станислав Гвоздиков.

Сейчас функции контролера качества дорожных работ выполняет ГП "Научно-технический центр "Дорожный контроль качества", который входит в структуру "Укравтодора". Зная, что никаких жестких санкций от независимого контролирующего органа не наступит, чиновники получают возможность выделять деньги на ненужные ремонты и составлять неправдивые отчеты. Проведенный этим летом аудит в 8 областях выявил неэффективное использование 607 млн грн. Финансовые махинации стали настолько злободневными, что при неожиданной проверке выглядят циничными и могли бы войти в "энциклопедию самых глупых фактов коррупции".

"В Полтавской области аудиторы обнаружили проекты на выполнение ремонтных работ, которые отличались только титульными листами. Несмотря на различные длину и расположение участков дорог, в проектах совпадали показатели водоизмещения перевозки, валки деревьев, сбора и перевозки мусора, количества пней для корчевания. Даже количество установленных дорожных знаков (93 шт.) было одинаковым, а это участки дорог в разных районах области. […] В Луганской области аудиторы подвергли сомнению устройство выравнивающих и верхних слоев горячими асфальтобетонными смесями, которые, как выяснилось по документам, доставлялись легковыми автомобилями, микроавтобусами и вообще незарегистрированным в органах МВД транспортом. Поставщиком асфальтобетона для ремонта дорог в Полтавской области был завод, который "находился" в частной однокомнатной квартире в городе Сумы", – значится в аудиторском отчете Счетной палаты.

"Главная задача для чиновников – заделать трещины и отчитаться о проделанной работе на тысячах километрах дорог. Однако за ширмой этих громких слов скрывается некачественное дорожное покрытие. Ведь для выполнения ямочного, текущего мелкого и текущего среднего ремонта составлять проектную документацию не нужно. Она подготавливается квалифицированными инженерами – проектировщиками только для капитального ремонта, который у нас в стране почти не делают. При этом проводится детальное исследование состояния дороги до ремонта, определяются наиболее эффективные технологии, а после капитального ремонта подрядчик должен еще пройти архитектурно-строительный контроль со стороны государства. А вот при выполнении ямочного, мелкого и среднего текущего ремонта качество работы оценивает сам заказчик, без привлечения сторонних органов. Поскольку часто заказчик и подрядчик связаны, то о каком качестве можно говорить", – размышляет аудитор по безопасности дорожного движения и эксперт по проектированию дорог Александр Крыжановский.

Так, по данным Центра экономической стратегии, с 2012 по 2017 годы на капитальный ремонт и строительство дорог тратилось не более 10% от всех средств, направленных на дорожные работы. В прошлом году объем средств на капремонт дорог местного значения вырос до 24%, хотя даже по расчетам ГП "ГосдорНИИ" он должен был составлять 62%. При этом тендеры на капитальный и текущий средний ремонты проводятся почти по одной и той же цене, согласно выполненному по инициативе CoST анализу госзакупок в дорожной сфере за 2017 год. "Сверху дорожное полотно будет выглядеть одинаково. И по внешним характеристикам определить качество используемых материалов и соответствие фактического объема слоев дорожного покрытия невозможно. Поэтому общественности тоже тяжело проконтролировать добросовестность выполнения работ. Хотя их фактическая стоимость может сильно отличаться от запланированной", – размышляет Алексей Мкртчян.

Чего ждать в скором будущем?

Однако уже в обозримом будущем на пути развития дорожного хозяйства Украины должны появиться крутые виражи.

"С 01.01.2020 вступает в действие ДСТУ 8747:2017 "Автомобільні дороги. Види та переліки робіт з ремонтів та експлуатаційного утримання". То есть самый коррупционный мелкоямочный ремонт дорог будет проводиться на основании проекта и с технадзором за его соблюдением", – сообщает Станислав Гвоздиков. Кроме того, в июле новоиспеченный президент подписал указ "О создании условий для развития и повышения качества автомобильных дорог", в котором говорится о создании общедоступного портала, который бы позволил в режиме реального времени мониторить ход выполнения строительно-ремонтных дорог, а также об обязанности заказчиков привлекать на конкурсной основе независимых инженеров-консультантов в сфере дорожного строительства (FIDIC, Международная федерация инженеров-консультантов) на этапах закупок, выполнения работ и гарантийного обслуживания.

"На мой взгляд, у нас уже есть подходящие специалисты: инженеры-проектировщики, инженеры технического надзора. Так что появление в законодательстве еще одного субъекта – инспектора-консультанта – только все усложнит. Есть и гарантийные сроки на проведенные работы – 5 лет в случае текущего среднего ремонта и 10 лет в случае капитального, – которые прописываются непосредственно в договорах заказчика с подрядчиком. Другое дело, что по факту привлечь к ответственности кого-то невозможно. У нас уже есть отработанная, но не работающая система", – замечает Крыжановский.

Тем не менее в Украине есть и положительный опыт в плане контроля качества и эксплуатации дорог. Правда, это происходит за счет взятых в долг денег международных финансовых организаций – в рамках пилотного проекта по контрактам OPRC (Output and Performance-based Road Contract). Подрядчик восстанавливает дорожное полотно и только после независимой экспертной оценки качества проведенной работы получает за нее деньги. Кроме того, эта часть дороги по договору переходит на определенный срок на обслуживание к подрядчику. Эксперты приводят в пример "идеальные 200 километров" дороги во Львовской области на трассе Киев – Чоп. Этот участок дороги под опеку взяла турецкая компания "Онур", которая в 2014 году подписала с "Укравтодором" контракт на обслуживание дороги на 7 лет. При этом, по условиям контракта, качество содержания дороги контролирует независимая французская компания. И если в течение 4 часов на дороге не устранят трещину или яму, "Онур" будет получать штраф в размере 100 евро за сутки.

Наконец, еще один "вредитель" в организме системы дорожного хозяйства – это нарушители весового контроля. С 2016 года им занимается "Укртрансбезопасность", и, согласно отчетам транспортной инспекции, нарушителей не так уж и много – 2,5% от всего количества взвешиваний в пунктах автоматического контроля веса и на мобильных весовых комплексах. Тем не менее это количество приносит разрушительные результаты: по словам экспертов, превышение допустимого веса в 40 тонн сокращает "жизнь" дорожного покрытия в 2-3 раза. "Самые ужасные области – это Николаевская и Херсонская. Дороги там просто в ужасном состоянии, так как по ним постоянно ездят фуры зернотрейдеров. Это даже дорогами назвать сложно. И сколько ее ни ремонтируй, она все равно придет в негодность, если не установить жесткий контроль над превышением весовых характеристик", – считает Крыжановский. Весовой контроль пока еще запущен не повсеместно, хотя и наличие таких пунктов еще не гарантирует, что дороги будут избавлены от перегруженных фур. Так, например, в апреле в Николаевской области Нацполиция задержала сотрудников облавтодора и "Укртрансбезопасности". "За 500 грн оператор "не замечал" превышение допустимой нормы веса груза в транспортных средствах. Такие нарушения были систематическими", – говорится в официальном сообщении на сайте НПУ.

При этом выплаченные по перевесу штрафы совсем не окупают восстановление дорожного полотна: в 2017, по информации "Укртрансбезопасности", госбюджет получил всего 17,14 млн грн, а в 2018 – вообще 6,2 млн, чего едва хватит на проведение текущего среднего ремонта 1 километра.

Недавно на дорогах стали появляться автоматические системы взвешивания в движении, – так называемые WIM (Weight-in-Motion). Такие приятные знамения – тоже плод сотрудничества Украины с МФО. Так, внедрение интеллектуальной транспортной системы происходит в рамках реализации подписанного в 2015 году с МБРР Соглашения о займе "Проект развития дорожной отрасли".

Впрочем, в конечном итоге не так уж важно, в рамках каких проектов была достигнута столь желанная для отечественных водителей цель – ездить с комфортом. Как говорится, "хороший асфальт на дороге не валяется". И для того, чтобы восстановить почти полностью разрушенную дорожную систему, которую эксперты ВЭФ ставят в один ряд с Мозамбиком и Парагваем, потребуется не только много денег, но и много терпения.

Ведь бесконечное латание ям кажется безрезультативным на фоне такой же утомительной борьбы с коррупцией в дорожной сфере. Едва наметившиеся улучшения не хочется спугнуть, но остается надеяться, что с приходом новой власти они не сойдут с намеченного пути.

Ксения Цивирко