Бюджетный кодекс поставили перед выборами

Новая редакция Бюджетного кодекса стала заложником начавшейся политической борьбы за президентское кресло. Правительство не упустило возможности протащить нормы, направленные на централизацию процесса распределения государственных средств, а оппозиция и президент, судя из содержания их критических высказываний, даже толком не ознакомились с данным документом, но уже выступают против него. Складывается впечатление, что хаос, царящий в бюджетной сфере Украины попросту выгоден всем политическим силам.

23 июня 2009 года Верховная Рада Украины приняла Закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины», который, по сути, является новой редакцией этого документа. «За» принятие законопроекта проголосовали 232 народных депутата из 436, зарегистрированных в зале. Почти в полном составе за данный закон проголосовали фракции БЮТ, Блока Литвина и КПУ, а из фракции НУ-НС его поддержали 33 народных депутата. Проигнорировали голосование в полном составе Партия регионов, а также «пропрезидентская» часть НУ-НС.

Обе политические силы уже высказали свое критическое отношение к новому бюджетному кодексу. Глава Партии регионов В.Янукович заявил, что новая предложенная правительством редакция Бюджетного кодекса приведет к ручному управлению бюджетами и экономикой в целом. Кроме того, он высказал убеждение, что данный документ может стать механизмом для фальсификации предстоящих президентских выборов.

В свою очередь, депутаты от фракции НУ-НС заявили, что будут предлагать Виктору Ющенко наложить на него вето. Президент Украины, очевидно, прислушается к пожеланию своей политической силы. Комментируя принятие новой редакции Бюджетного кодекса, он охарактеризовал данный документ как «просто пустая демагогия и популизм». Правда, при этом, В.Ющенко отметил, что «в нюансах не знаком с этим законом».

Из подобных аморфных критических замечаний, все же можно сделать вывод, что и президент и оппозиция опасаются дальнейшей концентрации власти в руках премьер-министра. Подобные опасения не лишены оснований, поскольку отдельные нормы закона действительно существенно расширяют компетенцию правительства.

Во-первых, это касается положения о переходе на прямые взаимоотношения между государственным бюджетом и непосредственно бюджетами сел, поселков и городов районного значения. Таковых насчитывается около 12,5 тыс., тогда как областных и районных всего 700. На данный момент правительство в лице Министерства финансов перечисляет эти трансферты в бюджеты областных, городах областного значения и сведенные бюджеты районов, которые потом по формуле, утвержденной Постановлением Кабинета Министров, распределяются между территориальными общинами. Действительно, в определенной степени такая система усложняет и затягивает поступление денег на места, однако правительство, очевидно, волновал не этот факт. Скорее всего, Кабинет Министров испытывает определенный дискомфорт из-за того, что не имеет возможности контролировать движение средств после передачи их на областной и районный уровень. Более того, де-факто получается, что заработанные Кабмином деньги тратятся чиновниками Президента (главами госадминистраций), которые работают против главы правительства. Очевидно, что такая ситуация не устраивает Ю.Тимошенко, особенно в преддверии президентских выборов. Переход к прямому финансированию местных бюджетов позволяет правительству обойти эту бюрократическую машину и работать напрямую с первичными органами местного самоуправления.

Во-вторых, в новом Бюджетном кодексе предполагается создание в составе специального фонда госбюджета Украины стабилизационного фонда, из которого будут финансироваться программы «обеспечения экономической стабильности, энергетической и продовольственной безопасности, ослабления зависимости экономики от негативных последствий кризисных явлений, защиты экономики от инфляционного давления и удержания равновесия на рынках стратегически важных видов продукции». Источники формирования и направления использования стабилизационного фонда будут определяться в законе о Государственном бюджете Украины, а вот порядок использования средств такого фонда будет устанавливаться Кабинетом Министров. К слову, сумма стабилизационного фонда в этом году составляет более чем 20 млрд грн. Эти деньги правительство получает право тратить на собственное усмотрение. Очевидно, что украинские власти еще не созрели для того, чтобы им доверяли расходовать такие суммы.

В-третьих, новым Бюджетным кодексом предусматривается, что каждый законопроект, внесенный в парламент, на протяжении пяти дней направляется на экспертизу в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета и Кабинет Министров Украины для оценки его влияния на показатели бюджетов и соответствия бюджетному законодательству. В редакции 2001 года норма об обязательном правительственном контроле отсутствовала. Согласно новому закону, правительство фактически может заниматься законодательной деятельностью.

Таким образом, новый бюджетный кодекс в некоторой мере усиливает централизацию бюджетной системы Украины. В то же время, он существенно расширяет финансовую базу местных органов самоуправления (не путать с региональными). Однако сделано это за счет сужения базы именно региональных административно-территориальных единиц. Для примера, если сейчас областной бюджет получает 25% от налога из доходов граждан и 25% от налога из предпринимателей, то с 2010 года, согласно принятому Бюджетному кодексу, эти средства будут поступать не в областной бюджет, а непосредственно в местные бюджеты (городов районного значения, поселковых и сельских советов). Кроме того, закон предусматривает, что в 2010 году в местные бюджеты будут также поступать 100% сбора за землю и 100% налога на недвижимое имущество.

Подобное перераспределение ресурсов сразу же актуализирует ряд проблем, решение которых не прописано в новом кодексе. В частности, остается непонятным как «слабые» региональные власти будут финансировать транс-территориальные проекты (дороги, водопровод и пр.), которые являются наиболее затратными. Очевидно, что местные общины будут несостоятельными решать задачи подобного масштаба, пусть бы какими процветающими они не были. Кроме того, несмотря на низкую эффективность и высокую степень коррумпированности нынешней модели бюджетной системы, региональные власти имеют более точное и полное представление о потребностях местных общин, нежели правительство в Киеве.

Суживая ресурсную базу региональных административных единиц (прежде всего областей) и формируя прямые финансовые коммуникации с местными органами власти, правительство, очевидно, сознательно расшатывает их политическое влияние, распыляя его между тысячами территориальных общин. Несмотря на экономические недостатки такой модели, она все же может оказаться полезной для Украины. Ослабленные региональные власти, вряд ли, смогут заниматься сепаратистскими акциями подобно тем, которые они устраивали в 2004 году. Территориальные общины (даже самые богатые), не смогут влиять на политические процессы, а, будучи «на крючке» у центральной власти, вряд ли, вообще будут инициировать деструктивные политические идеи. Другой вопрос, что бюджет не должен решать подобные проблемы, иначе он сам превращается в политический инструмент.

Алексей Левицкий