Правовий хаос в Україні очима Заходу

Західні експерти – академічні професори, чи співробітники "фабрик думок" (think tanks), чи політичні радники, чи безпосередні здійснювачі державної політики – погоджуються стосовно двох важливих моментів, пов’язаних із конституційною реформою.

По-перше, стосовно того, що конституційні зміни, щодо яких Віктор Ющенко вів переговори у грудні 2004 року та які були впроваджені у 2006 році, призвели до "правового хаосу", як висловився суддя Богдан Футей.

По-друге, стосовно парламентаризму, який наближатиме Україну до Європи та віддалятиме від Євразії. Починаючи з кінця 1990-тих років 27 посткомуністичних країн розділилися на дві групи: ті, що знаходилися в Центрально-Східній Європі, обрали парламентську систему; ті, що знаходилися в Євразії – президентську.

Двома винятками є Україна та Молдова, які мають відповідно напівпарламентську та парламентську моделі. Парламентаризм допоміг країнам Центрально-Східної Європи у їх демократизації та, зрештою, інтеграції в НАТО та ЄС. Рухаючись у бік парламентаризму, Україна віддаляється від Росії та радянського минулого і наближається до європейського майбутнього.

Підтримуючи повернення до президентського режиму, "прозахідний" президент та "прозахідна" "Наша Україна" заважають інтеграції України в Європу.

Найважливішим фактором, що став на заваді європейської інтеграції України, стала її політична та конституційна нестабільність. Це призвело до втоми від Ющенка в Європі та США, а також до втрати позитивного іміджу, який Україна здобула під час Помаранчевої революції, коли Європа побачила у масових протестах на вулицях Києва прояв української "європейськості".

Під час останнього візиту до України в травні всі західні та українські експерти, з якими автор зустрівся, казали про те, що останні два роки стали катастрофічними для міжнародного іміджу України.

Цей імідж ще більше погіршився після того, як 14 квітня заклик президента Ющенка підтримати антикризове законодавство, ухвалення якого вимагав МВФ, був проігнорований (можливо, навмисне) двома крилами пропрезидентської НУНС.

Найбільш важливим є те, що урядова нестабільність та конфлікти президента та прем’єр-міністра призвели до нездатності чотирьох українських урядів, починаючи з 2005 року, впровадити реформи та виконати програми, що потребують середньострокової стабільності, такі як боротьба з корупцією.

Місце України за показником сприйняття корупції, згідно з даними Transparency International, падало кожного року, починаючи з 2007. Останнє дослідження показало, що Україна перебуває значно нижче Грузії, чий рейтинг стабільно зростав після "революції троянд". На сьогодні лише три члени ЄС мають кращий рейтинг, ніж Грузія.

Українські правники та голова аналітичного центру у Києві, що займається реформуванням законодавства, повідомили мені, що протягом останніх двох років прослідковувалося зростання "правового хаосу" в судовій сфері та поширення корупції значно більших масштабів.

Із 2007 року Німеччина вказувала на те, що численні прояви політичної нестабільності в Україні є перешкодою на шляху її інтеграції в НАТО.

Ніко Ланге, керівник представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні, у своїй статті порадив Україні: "Наявність союзу між спрямованими на реформи політичними силами є абсолютною та основною передумовою успішного діалогу з ЄС. Завдяки політичній згуртованості ви, крім того, завоюєте підтримку громадськості для проведення необхідних реформ".

Отже, коментарі західних експертів щодо України.

Богдан Футей, суддя Суду з федеральних справ у місті Вашингтон, США, активний учасник програм верховенства закону та демократизації в Україні, починаючи з 1991 року, член Робочої групи з прийняття Конституції, що була ухвалена 28 червня 1996 року:

"Незважаючи на сталий рух України в бік демократії, влада здійснила серйозний крок назад, зокрема у правовій сфері. Попри те, що політична реформа вирішила політичну кризу навколо виборів президента 2004 року, вона приймалася поспіхом та не була обдумана належним чином.

Крім того, оскільки реформа була прийнята в пакеті, депутати не змогли або ж не захотіли проаналізувати вплив, який матимуть її окремі положення на діяльність уряду. У рішенні Конституційного Суду від 5 жовтня 2005 року більшість суддів прийшли до висновку, що будь-яка зміна в політичній системі України має бути предметом затвердження національного референдуму.

Хоча Конституційний Суд зумів прийняти рішення щодо цього аспекту політичної реформи, повний пакет законів ніколи не був наданий Суду для розгляду. Протягом близько десяти місяців після 5 жовтня 2005 року в КС не було кворуму, оскільки парламент відмовився приймати присягу суддів, призначених президентом та Радою суддів, і не обирав суддів за власною квотою.

Тому Суд був не в змозі розглянути конституційність іншої частини політичної реформи до 1 січня 2006 року, коли вона вступила в дію.

Багато критиків реформи – в тому числі і я – переконані, що політична реформа 2004 року є зміною в політичній системі України, оскільки вона призвела до переходу від президентської до парламентської системи, і, таким чином, є неконституційною, оскільки не стала предметом затвердження на референдумі, не кажучи вже про інші її невідповідності.

Українська Конституція дозволяє парламенту вносити зміни до Конституції з певних питань, проте політична реформа виходить за рамки повноважень парламенту, які зазначені в Конституції.

4 серпня 2006 року парламент прийняв закон, що заборонив Конституційному Суду виносити рішення стосовно поправок до Конституції, які були прийняті як частина політичної реформи.

Президент Ющенко, незрозуміло чому, підписав закон того ж дня. Це стало явною спробою заборонити Конституційному Суду розглядати конституційність політичної реформи.

Очевидним є те, що цей закон антиконституційний сам по собі. Він порушує статтю 8 Конституції, що гарантує право індивідів звертатися до суду для захисту конституційних прав і свобод, та статтю 147, яка надає КС юрисдикцію над усіма "питаннями про відповідність законів та інших правових актів Конституції України".

Конституційна реформа створила правовий хаос та призвела до політичних протистоянь. Рада Європи також піддала критиці реформу та охарактеризувала її як нікчемну, у той час як Венеційська комісія назвала її кроком назад для України.

Впровадження конституційної реформи призвело до значних непорозумінь в уряді України. Має бути прийняте рішення, що вирішило б протиріччя, закладені конституційною реформою.

Політичне рішення полягатиме у спільному засіданні політичних партій, на якому вони б досягли згоди стосовно головної мети політичної реформи та визначили її конкретний зміст, який потім був би проголосований в парламенті відповідно до норм Конституції, а згодом був би поставлений на національний референдум.

Правове вирішення проблем, створених політичною реформою, знаходиться в руках саме Конституційного Суду.

По-перше, Суд має визначити конституційність закону, який був прийнятий 4 серпня 2006 року і заборонив йому піддавати розгляду реформу. Після того, як рішення з цього питання буде прийняте, Суд має розглянути конституційність політичної реформи та прийняти відповідне рішення.

Незалежно від того, який метод буде обраний, політичний чи правовий, політична криза має бути вирішена, оскільки інакше правовий хаос і надалі домінуватиме в українській політиці, як це було протягом 2006-2009 років".

Доктор Андерс Умланд, науковий співробітник Інституту студій Центральної та Східної Європи Католицького університету в місті Айхштетт, Німеччина, головний редактор серії книг про радянські та пострадянські суспільства:

"Як від молодого, так і старшого покоління українців часто можна почути думку, що демократія в них не працює через низьку політичну культуру та моральну амбівалентність київської політичної еліти.

У той час як мало хто з цим не погодиться, ці проблеми є не єдиною і навіть не головною причиною деструктивних протистоянь між представниками української влади останніми роками.

Міжнародний досвід показує, що такі зіткнення, як от президент проти парламенту та голова держави проти голови уряду – є невід’ємними ознаками двовладдя загалом і типовими для напівпрезидентських режимів у виникаючих демократіях зокрема.

Хаотичний політичний процес в Україні останніх років, на відміну від загальновизнаної думки, має більше відношення не до політичної культури представників її нації, а до структури її держави".

Доктор Олександр Мотиль, професор політичної науки Університету Рутгерз у місті Ньюарк, CШA:

"Коаліція Партії регіонів та Блоку Юлії Тимошенко (БЮТ) є логічним результатом кількох років фліртування "помаранчевих" сил із Партією регіонів та неефективності співпраці Ющенка і Тимошенко.

Широка коаліція не є ні хорошою, ні поганою; усе залежить від того, що вона буде робити. Коаліція Партії регіонів і БЮТ може пом’якшити, якщо не усунути, тупикову ситуацію в політичній системі; вона також може змусити Партію регіонів діяти більш відповідально.

Проте більш вірогідним є те, що така коаліція буде так само неефективною, як і будь-яка інша коаліція, оскільки, по-перше, Тимошенко та Янукович довіряють один одному можливо навіть менше, ніж Тимошенко та Ющенко. По-друге, коренем усіх проблем є конституційно закріплена двовладна президентсько-парламентська система, що провокує суперечності та конфлікти.

Будь-який вид раціонально побудованої системи з одним центром влади – чи парламентська, чи президентська – буде кращим за те, що Україна має наразі.

Проте чи зможуть Янукович і Тимошенко подолати власні розбіжності та погодитися на систему влади, що принесе користь лише одному з них? Навряд чи. І це означатиме, що їхнє перетягування канату нагадуватиме подібне змагання між Ющенком і Тимошенко.

Усе лишається тим самим… Як відреагує Захід на зміну Конституції? Хтось може помахати пальцем, проте країни, що прихильно ставляться до російського прем’єр-міністра, навряд чи будуть сильно турбуватися про українське конституційне реформування.

Більше того, такий осуд нічого не дасть для пришвидшення чи гальмування європейської інтеграції України. З іншого боку, цьому може сприяти ефективна робота коаліції".

Адріан Каратницький, співробітник Атлантичної ради США та президент "Помаранчевого кола", Нью-Йорк – Вашингтон:

"Якби коаліція Партії регіонів і Блоку Юлії Тимошенко утворилася, вона принесла б декілька переваг. По-перше, вона сприяла б тимчасовому об’єднанню Східної та Західної України.

По-друге, вона б відкрила можливість проведення конституційної реформи, що передала б частину повноважень органам місцевого самоврядування та більш точно розподілила повноваження між президентом та урядом.

По-третє, її утворення, скоріше за все, відклало б проведення нових парламентських виборів до 2012 року, дозволивши коаліційному уряду втілити в життя жорсткі заходи для подолання економічного спаду.

По-четверте, зважаючи на непопулярність заходів, які повинні бути здійснені, їх проведення призвело б до зниження популярності обох великих партій, створивши сприятливий ґрунт для утворення нових політичних сил. У короткостроковій перспективі, це дозволило б подолати мертву точку в стосунках між парламентом, урядом і президентом.

У рік виборів, можливо, лише широка коаліція зможе виробити заходи, необхідні для протидії економічній кризі, оскільки звинувачення в політично непопулярних кроках буде поділено навпіл.

Проте це не означає, що так і станеться. Скоріше за все, Україна виграє найбільше від переходу до чистої парламентської системи. У світі успішне функціонування багатопартійної президентської системи є рідкістю, а Україна практично напевне матиме багатопартійну систему, зважаючи на регіональний поділ.