Украинскую таможню пора отдать в частные руки

Если коррупцию в госорганах никак не удается побороть, может быть, нужно передать сбор налогов и пошлин в частные руки? Так сказать, легализовав существующий порядок вещей. Это и будет простым и эффективным способом решения проблемы коррупции. Глупость? На самом деле идея не так уж и бессмысленна, как может показаться на первый взгляд.

Инспектор 007

В древние времена власти предержащие иногда предоставляли право сбора налогов частным лицам и корпорациям — мытарям и откупщикам. Но не стоит обращаться за опытом в далекое прошлое. В Восточной Европе есть страна, которая семь лет назад фактически передала таможню под контроль негосударственной структуре. Это Болгария — самый бедный и коррумпированный член Евросоюза. Правда, частная компания не болгарская и не совсем обычная. С 2002 года собирать налоги и пошлины на границе правительству помогает английская компания Crown Agents. Она была создана три десятилетия назад на базе подразделения администрации Великобритании, которое специализировалось на предоставлении услуг в области госуправления получившим независимость колониям, и приватизирована в 1997 году.

Официально между властями Болгарии и Crown Agents был заключен контракт, согласно которому английская компания обязана консультировать местных чиновников. Но фактически она контролировала работу государственного органа — Болгарского таможенного агентства (БТА). Механизм контроля прост: Crown Agents создала специальные группы, которые передвигались на автомобилях по всей стране и обладали полномочиями проверять импортные и экспортные грузы. Проверки носили не тотальный, а избирательный характер. Информацию о том, какие именно партии товаров подозрительны, предоставляло разведывательное подразделение Crown Agents. Кроме того, мобильные группы могли пломбировать грузы, особенно транзитные, с помощью специального электронного чипа, регистрирующего все попытки снятия пломб.

В течение первых двух лет действий программы доходы болгарского бюджета от таможни увеличились на 52% — с BGN2,7 млрд (EUR1,35 млрд) в 2002-м до BGN4,1 млрд (более EUR2 млрд) в 2004-м. А в 2006-м таможенные платежи достигли BGN7 млрд (EUR3,5 млрд). Кроме того, правительство Болгарии поставило перед Crown Agents задачу упростить таможенные процедуры, чтобы облегчить доступ местных компаний на внешние рынки. Также английская структура помогала балканскому государству адаптировать законодательство к европейским нормам перед вступлением в ЕС. Привлечение частной компании не потребовало внесения изменений в законодательство. Кроме одного советника из Crown Agents, в состав каждой мобильной группы входили два сотрудника таможни и один офицер полиции (из подразделения по борьбе с организованной преступностью), наделенные официальными полномочиями и готовые реагировать на правонарушения.

Представители Crown Agents предлагали свои услуги не только Болгарии, но и другим восточноевропейским странам. Аналогичная программа действует в Македонии, до этого компания консультировала таможенных чиновников в Латвии и России. Непродолжительное время (в 2002 году) Crown Agents давала свои рекомендации и украинским властям по поводу контроля над перемещением грузов через границу с Россией, но наше правительство решило самостоятельно улучшать работу таможни. И, как ни странно, добилось более впечатляющих результатов, чем Болгария.

Сами с усами

В 2002-м украинская таможня мобилизовала в госбюджет 10 млрд грн. В 2006 году эта сумма увеличилась в четыре раза — до 41,2 млрд грн. А в минувшем году величина собранных налогов, пошлин и других платежей составила около 100 млрд грн. Успех Государственной таможенной службы (ГТС) обусловлен двумя причинами: во-первых, в нашей стране увеличились объемы внешней торговли. А во-вторых, чиновники вели самостоятельную борьбу с контрабандой и схемами по уходу от налогов. Изначально уровень налогообложения экспортно-импортных операций в Украине был очень низким. К примеру, можно сравнить таможенные платежи с объемом внешней торговли товарами. В 2002-м доходы госбюджета Украины от таможни составили всего 5,4% от зарегистрированного Госкомстатом объема экспорта и импорта товаров. К 2006 году этот показатель достиг 10,8%, а в минувшем году — 12,6%. В Болгарии налоговая дисциплина существенно выше: в 2002-м, когда Crown Agents приступила к работе, таможенные платежи достигали 9,9% от объема экспортно-импортных операций с товарами, а в 2006-м они увеличились до 12,1%.

Тем не менее стремительный рост сбора налогов на украинских границах вовсе не означает, что коррупция преодолена. Напротив, она увеличивается. Согласно опросу компаний MSI и InMind, проведенному в рамках проекта «Достойная Украина», число предпринимателей, имевших коррупционный опыт на таможне, выросло с 36% в 2007 году до 43% в 2009-м. Интересно, что сами власти не спорят с этим выводом. По мнению бывшего главного таможенника, содействие контрабанде — выгодный бизнес некоторых чиновников. «Понятие «крышевание» при экспортно-импортных операциях — самое большое зло», — сетовал в ноябре минувшего года, за три месяца до своей отставки, глава ГТС Валерий Хорошковский. А в июне 2009-го президент Виктор Ющенко заявил, что недопоступления в бюджет от таможни составляют 90 млрд грн — эта сумма почти равна доходам от налогообложения экспортно-импортных операций в рекордном 2008 году. По словам гаранта, 70% контрабанды ввозится в Украину через основные пункты пропуска. Наибольшее уклонение от уплаты налогов осуществляется при импорте автомобилей и автозапчастей. Кроме того, активно ввозятся с нарушением законов компьютеры, бытовая техника, мясо, алкоголь и табак.

Слова предпринимателей и чиновников легко проиллюстрировать фактами, которые так или иначе проливают свет на масштабы теневого импорта. Например, в январе–сентябре 2009-го в Украину было импортировано 1,9 млн мобильных телефонов — на 64,7% больше, чем в докризисном 2008-м. Рост импорта объясняется просто: по словам нынешнего главы ГТС Анатолия Макаренко, в этом году таможня начала электронный обмен информацией с Национальной комиссией регулирования связи (НКРС), которая регистрирует телефоны. После этого импортеры начали декларировать достоверные данные об объемах ввоза, а таможенный вес одной коробки с мобильными телефонами уменьшился с 1 кг до 285 г.

Еще один факт: по словам Юрия Сидоренко, совладельца компании «Кароб Сид» (дистрибьютор ювелирных изделий De Beers в Украине), в 2006-м задекларированная на таможне стоимость одного килограмма импортных украшений из драгоценных материалов составила $3,5 тыс., тогда как в 2007-м — $4,95 тыс. Однако в 2008 году она неожиданно упала до $0,3 тыс., а в начале 2009-го возросла до $1 тыс. Такие колебания не могут быть объяснены за счет изменения стоимости драгоценных металлов или камней и могут быть связаны только с операциями по уходу от налогов. У правительства Украины еще есть значительные возможности для борьбы с контрабандой и серым импортом. Вот только стоит ли привлекать к ней частные компании — иностранные или отечественные?

Приватизация госзакупок

Привлечение частных компаний — не самый распространенный метод борьбы с коррупцией и незаконной минимизацией налогов, хотя иногда он применяется. Начиная с 1990-х годов минувшего века не менее полутора десятка развивающихся стран передавали функции оценки грузов на таможне частным структурам (pre-shipment inspection). Это один из самых важных этапов таможенного оформления груза, ведь занижение стоимости товара — наиболее популярный способ ухода от налогов. Попытки частично приватизировать сбор налогов также предпринимались и в развитых государствах. К примеру, в 2006–2009 годах Федеральная налоговая служба США привлекла три частных коллекторских компании для взыскания долгов с неплательщиков. А в Великобритании компания Capita Group, крупнейший игрок на английском рынке аутсорсинга, уполномочена взимать установленный государством сбор с владельцев телевизоров, за счет которого финансируется BBC — ни много ни мало GBP3,37 млрд в 2008/2009 финансовом году.

Далеко не всегда такой опыт был удачным. Правительство США отказалось от услуг коллекторских компаний, поскольку они не смогли добиться ожидаемых результатов. Программа привлечения частных коллекторов стоила $80 млн, а дополнительные поступления составили всего $60 млн, из которых $13 млн были потрачены на гонорары компаниям-сборщикам. Намного хуже были результаты реформ в Бангладеш, где были предприняты две попытки включить частные компании в процесс таможенного оформления грузов — в 1992–1995 годах и в начале 2000-х годов. В первом случае правительство Бангладеш передало право оценки грузов целому ряду компаний, между которыми была организована конкуренция. Результатом стал всплеск коррупции — только уже не в государственных, а в частных таможенных структурах. Второй раз право оценки было предоставлено всего трем компаниям, каждая из которых отвечала за свой список стран — торговых партнеров. Однако и они не сумели существенно увеличить сбор налогов.

Но во многих государствах частные компании все же привлекаются к таможенному оформлению грузов. Один из крупнейших игроков на рынке оценки грузов в мире — швейцарская компания Cotecna, предоставляющая подобные услуги в 16 странах, в том числе в Мексике, Перу и Индонезии. Частный бизнес помогает не только оформлять грузы, но и контролировать государственные закупки — такие услуги предоставляют, в частности, Crown Agents и Cotecna. Английская компания, помимо прочего, была консультантом при проведении налоговых реформ, предусматривавших введение НДС в Индии, Иордании и некоторых других странах.
Риск коррупции в случае привлечения частной структуры можно устранить, обратившись к крупной западной компании. Но и это не всегда гарантирует успех. В Болгарии борьба с коррупцией на таможне, к которой была привлечена Crown Agents, началась после прихода к власти правительства Симеона Сакскобургготского. Его движение победило на парламентских выборах 2001 года, и до 2005-го он возглавлял правительство. Однако после его ухода с поста, по всей видимости, борьба затихла. Crown Agents не хвастается своими успехами после 2006 года. А новое правительство Болгарии, пришедшее к власти в этом году, подвергло работу своих предшественников разгромной критике. «Мафия управляет таможней. В результате правительство теряет доходы, эквивалентные 8% ВВП», — заявил министр финансов Болгарии Симеон Дьянков. По его словам, более 80% вин и алкоголя, 40% сигарет и 30% дизельного топлива, продающиеся в Болгарии, — контрабандные товары. При отсутствии желания со стороны правительства возможности Crown Agents были значительно ограничены. Но как только к власти пришли новые люди, начались изменения. В первой декаде сентября сбор акциза в Болгарии утроился — это произошло после назначения главой таможни Ваньо Танова, выходца из спецслужб.

Как бы там ни было, привлечение частных компаний к государственному управлению может быть вполне эффективным. Яркий пример — Федеральная резервная система США, от которой зависит денежно-кредитная политика в стране с крупнейшей в мире экономикой. Собственники центробанка Штатов — американские коммерческие финструктуры, которые назначают 5 из 12 членов совета управляющих ФРС (остальные — ставленники президента США по согласованию с Конгрессом). Главное условие успешного функционирования подобных частных или получастных структур — желание бизнеса придерживаться прозрачных и стабильных правил игры. А если у отечественных чиновников и предпринимателей не будет желания создать такие правила игры, их установит кто-то другой. Например, МВФ, который уже второй раз в новейшей украинской истории определяет экономическую программу правительства.

Константин Кравчук