Регионы не дождутся независимости

Финансовый кризис на несколько лет отсрочит возможность проведения реформы межбюджетных отношений. Идея о расширении финансовой самостоятельности регионов озвучивается представителями высших эшелонов исполнительной власти не первый год. При этом Киев планомерно превращал местные бюджеты в кассы, через которые производятся социальные выплаты. В 2007 году доля капитальных расходов местных бюджетов составила всего 5,6%, все остальное — текущие расходы (выплата зарплат, оплата энергоносителей и пр.). Если в 1998 году расходы местных бюджетов на финансирование инфраструктуры в среднем составляли 10% общего фонда, то к 2001-му их доля сократилась до 7,9%, а в 2007 — до 5,2%. Такое положение вещей объясняется не только неоправданно высокими темпами роста социальных расходов, но и дальнейшим усилением централизованного управления бюджетными средствами. С 2001 года доля местных бюджетов в структуре ВВП сократилась с 8,6 до 8,1%. Пожалуй, наиболее цинично обвело вокруг пальца местные власти правительство Юлии Тимошенко.

Премьер не ограничилась пустыми обещаниями и перешла от слов к действиям. Осенью прошлого года парламент принял в первом чтении новую редакцию Бюджетного кодекса. И хотя сам документ вышел из-под пера депутатов, заложенные в нем идеи активно рекламировала и сама Юлия Владимировна как программу своей команды. Законопроект существенно расширял источники доходов местных бюджетов, которые не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов. К ним отнесены плата за землю, административные штрафы и налог на недвижимость. Помимо этого местным бюджетам развития дарованы постоянные гарантированные поступления — на местах собирались оставлять 10% налога на прибыль частных предприятий, работающих в данном регионе

ПО ПОДСЧЕТАМ разработчиков законопроекта, новации позволяли увеличить доходы местных бюджетов в общей сложности на 5,1 млрд. грн. В то же время новый Бюджетный кодекс навесил на местные власти новые финансовые обязанности вроде содержания ПТУ, платы за оздоровление «чернобыльцев» и пр. В результате расходы местных бюджетов суммарно увеличились бы на 5 млрд. грн. В неофициальных беседах чиновники Минфина и члены профильного парламентского комитета тогда признались «k:», что имитировать бурную деятельность по реформированию межбюджетных отношений их вынудил усилившийся натиск со стороны местных властей, с которыми Юлия Владимировна не хотела открыто конфликтовать.

Политические причины, по которым ни одно правительство так и не решилось поделиться с местной властью бюджетными полномочиями, очевидны — желание сохранить влияние на регионы. Сейчас благосклонность губернаторов достигается за счет увеличения финансирования из госказны местных бюджетов лояльных к центральной власти регионов и сокращения всевозможных выплат «непослушным» регионам. Будь местные бюджеты самодостаточными, скорее всего, они перестали бы прислушиваться к пожеланиям Киева. Впрочем, даже при огромном желании финансово облагодетельствовать регионы Кабмин не смог бы провернуть столь масштабную реформу без серьезной предварительной подготовки, а именно: расширить источники наполнения местных бюджетов, причем не за счет сокращения поступлений в государственный бюджет. Ведь в таком случае снижается возможность финансировать общегосударственные траты, связанные с оборонной и национальной безопасностью, представительские расходы и пр., а также дотировать экономически слабые регионы.

Достичь этой цели можно лишь одним способом — увеличив фискальную нагрузку, что никак не вяжется с другой глобальной целью, которую тоже непременно ставили перед собой все правительства, — уменьшение налогового бремени. По мнению заместителя директора Института экономико-правовых исследований НАН Украины Валентина Вишневского, перечень местных налогов и сборов можно расширить за счет такого потенциально полноводного источника, как налог на недвижимость, а также реформировав систему экологического налогообложения. Сейчас экологические налоги в Украине гораздо ниже европейских. К примеру, поступления от сбора за загрязнение окружающей среды составляют около 01% ВВП, что в 60–90 раз меньше, чем в странах ЕС. Увеличив размер этой категории обязательных платежей, поступления от них безболезненно для государственного можно было бы передать в распоряжение местных бюджетов. Некоторые экономисты предлагают еще более радикальные подходы, считая, что расширение доходной части местных бюджетов должно сопровождаться наделением местных советов правом в оговоренных пределах устанавливать ставки налогов, платежи от которых поступают в местный бюджет. Например, по решению местного совета в регионе может быть на 2–3% увеличен подоходный налог. Взамен местная власть должна гарантировать более высокие социальные стандарты, скажем, улучшенное медицинское обслуживание. К слову, такой подход также активно практикуется в развитых странах.

«Перед непосредственным введением мер по децентрализации бюджета необходимо осуществить ряд подготовительных мероприятий. В частности, выровнять потенциал и экономические возможности регионов», — говорит начальник международно-правового отдела Aurora consulting Дмитрий Самойлов. Сейчас отличие между минимальным и максимальным уровнями бюджетных расходов в расчете на душу населения достигает 50%. За счет трансфертов формируется от 29 до 66% доходов местных бюджетов. Такая разница обусловлена почти пятикратным межрегиональным различием в уровне налоговых поступлений в расчете на одного жителя, что напрямую связано с колоссальными различиями в уровне безработицы, привлекаемыми регионом инвестициями. К примеру, в январе–сентябре прошлого года инвестиции в основной капитал в Киевской области составили 5010,2 грн. на человека, в Полтавской — 3710,1 грн., тогда как в Черниговской — 1758,1, Житомирской — 1515,3 грн. Уровень безработицы в первой половине прошлого года в Житомирской, Ровенской и Черновицкой областях составил 9,4% от трудоспособного населения, тогда как, скажем, в Киеве — 3,1%, в Одесской области — 5, в Днепропетровской — 5,1%. Причем практика дотирования из государственного бюджета экономически слабых регионов полностью дискредитировала себя. Регионы, местным бюджетам которых предоставляются значительные трансферты, имеют не только низкий показатель экономической активности, но и низкий уровень налоговых поступлений в расчете на единицу произведенной добавленной стоимости. Если в среднем по областям собиралось 14 копеек на гривню произведенной добавленной стоимости, то в отстающих этот показатель составлял лишь 10–11 копеек. Чтобы приблизить отстающие области к уровню лидеров, нужно создать условия их развития, а не продолжать кормить. В частности, вкладывать в развитие инфраструктуры, а также использовать методы налогового стимулирования, что всегда способствовало привлечению инвестиций.

Впрочем, в нынешних условиях столь масштабные реформы, даже при наличии политической воли исполнительной и законодательной власти, откладываются на неопределенное время. «Сегодня оценить последствия кризиса невозможно. В январе падение промпроизводства составило 34%. Если динамика сохранится, в условиях тотального бюджетного дефицита встанет вопрос о финансовой самостоятельности Украины как государства. В такой ситуации ни о какой бюджетной реформе, тем более либеральной, не может быть и речи. Скорее наоборот, власть может пойти на дальнейшее сокращение полномочий местных властей в распределении финансов», — считает главный финансовый аналитик, заместитель директора рейтингового агентства «Эксперт-Рейтинг» Виталий Шапран. Даже по самым оптимистичным прогнозам финансовых аналитиков, восстановить прежние темпы экономического развития Украине удастся не ранее 2011 года, после чего можно будет подумать о подготовительных этапах реформы межбюджетных отношений. Так что в ближайшей перспективе говорить о возможности полноценной финансовой самостоятельности регионов не приходится.